一、背景资料
某生态改造工程总承包项目的招标范围涵盖了项目勘察设计、采购、施工等全部工作。其中，勘察、设计方面的内容有：中标后需承担本项目的工程方案设计、初步设计以及概算工作，还要进行施工图设计、竣工图绘制，开展相关的岩土勘察、管线勘察（包含综合管线改造方案）、工程物探、工程测量等工作，并且在施工过程中要提供现场配合等后续设计服务，比如委派专人来确保设计阶段的报批以及各类评审等事宜。除了供电、弱电外线接入以及燃气之外，其余的都包含在本次设计范围之内。包括总体设计，还有景观设计，以及地形设计。包含道路、桥梁和铺装。涉及地下室及人防。有场地设计，其中含各等级道路、铺装、广场、景观桥、停车场等。包含种植设计。有景观小品设计，包含雕塑、座椅、果壳箱、护栏、驳岸、置石、游戏健身设施等。有景观构筑物设计，含景观亭、廊、售货亭、驿站、公厕等。有给水排水设计。有电气设计，含配电系统、亮化照明设计等。有弱电设计，包括音箱、WIFI、监控、广播、智慧管理服务系统等。有无障碍设计。还有标识系统、标牌标线设计等。
采购内容包括中标后承担本项目的采购等工作；施工内容包括中标后承担本项目的施工等工作；竣工验收内容包括中标后承担本项目的竣工验收等工作；工程保修内容包括中标后承担本项目的工程保修等工作；项目移交内容包括中标后承担本项目的项目移交等工作；养护工作内容包括中标后承担本项目的养护工作等内容，具体以招标人的要求为准。承包人须按国家的规定、地方的规定、行业的规定以及招标人要求的工程措施对项目施工，须按国家的规定、地方的规定、行业的规定以及招标人要求的安全措施对项目施工，须按国家的规定、地方的规定、行业的规定以及招标人要求的文明措施对项目施工。标牌标线包含在本次施工招标范围。这些都是全部工程所需的内容。以上工作内容都被包含在投标总价之内。需要完成项目内的所有设计工作，完成项目内的所有采购工作，完成项目内的所有供货工作，完成项目内的所有运输工作，完成项目内的所有装卸工作，完成项目内的所有保管工作，完成项目内的所有施工工作，完成项目内的所有调试工作，完成项目内的所有预验收和竣工验收工作，完成项目内的所有结/决算工作，完成项目内的所有维护保修工作，完成项目内的所有绿化养护等景观、绿化及相关配套工程。
本工程的合同价格形式是这样的：在采购施工方面采用单价合同，而勘察设计费则是以固定价格进行包干。合同价除了下述风险范围内容可以调整之外，其余部分不可调整。这些风险范围内容包括：一是工程量偏差；二是发包方另行要求使用且与招标清单项目特征描述不一致；三是工程变更；四是现场签证；五是暂列金额及暂估价；六是市场价格波动导致的材料价格、人工价格调整；七是发承包人双方约定的其他调整事项。
2. 上述施工图预算的情况是，承包人出具施工图钢结构安装工程报价，经发包人审核通过，并且经主管部门施工图审查合格后，承包人按照招标文件及合同要求，以工程量清单模式编制施工图预算，该施工图预算经第三方审计机构审核，同时经发包人和承包人认可后，就成为最终的施工图预算价。承包人以工程量清单计价规范模式自主编制的施工图预算，经发包人（或发包人委托的第三方造价咨询机构）审核确认后，单价固定（综合单价包含的风险范围及可调因素按合同相关条款执行），工程量计量按合同条款规定执行；中标人以工程量清单计价规范模式自主编制的施工图预算中若有漏项（包含措施项目费漏项），其费用被视为已分摊在其他子目的单价或价格里，结算时不再额外增加。承包人需在其出具的施工图经发包人审核通过且经主管部门施工图审查合格之后的 60 天内，把施工图预算报送至发包人（或发包人委托的第三方造价咨询机构）进行审核。同时，要在 30 天内完成核对工作。如有争议，需由第三方咨询机构报发包人同意，之后将其以暂定金额列入施工图预算。此暂定金额按 80%计付工程进度款基数。在竣工结算时，一并按照合同约定来解决。③承包人编制施工图预算时，要同时考虑合同价中涵盖的所有风险、责任等各项费用。一旦确认，除本招标文件合同条款中约定的可调整合同价款之外，其他内容均不予调整。
二、纠纷内容
本工程业主单位的观点是，市政桥梁工程里施工用的便桥以及桥梁钢结构预制场地的费用，已经包含在临时设施总价措施费当中了，所以不应该再另外进行计取。而总承包人则认为，应该在施工图预算里计算这些相关的费用。
三．问题分析
另外包含“地下交叉管线处理、监测、监控”。“建设单位同意在施工就近地点临时修建混凝土构件预制场所所产生的费用，需向建设单位进行结算”等相关规定，在市政桥梁工程编制定额预算时，其中施工用便桥以及桥梁钢结构预制场地的费用，并未包含在临时设施总价措施费里，而应单独进行计算。
本工程施工图预算编制原则和依据按照本工程工程总承包合同约定如下：其一，为经发承包双方确认的施工图；其二，为招标文件；其三，为答疑或补充通知（如有）。以及相应的补充规定和南通市现行的有关文件。
这些单项措施项目费由承包人编制措施方案，经发包人批准后，按上述计价原则进行编制。
本工程依据发包人和监理人认可的“某大桥钢结构安装专项施工方案”。本桥的钢结构施工是在水上进行的。为确保施工人员在水上能够安全通行，在两侧非通航孔区域搭建了两组临时钢栈桥等设施。与此同时，在通航孔区域，钢结构钢梁的大节段是在桥位南侧、河道东岸设置拼装场地来进行施工的。
本工程因施工有需要，搭建了钢结构栈桥，还有大型钢结构的现场拼装场地进行了硬化处理。在编制施工图预算的时候，这些费用应在单项措施费中单独计算并计取。
四．经验总结
工程总承包项目需要选择恰当的合同形式。依据《建设项目工程总承包计价规范》（T/CCEAS001-2022）的规定：建设项目工程总承包应当采用总价合同，并且除了工程变更的情况之外，工程量是不予调整的。一般情况下，除工程特别复杂以及抢险救灾工程适合采用成本加酬金合同外，工程总承包最适宜采用的是总价合同，这是中外合同范本的基本共识。同时，单价合同适用于以施工图为基础进行发承包，并且实行工程量清单计量计价的施工总承包。
审查并确定施工方案以及施工组织设计，从中挑选出最为经济且合理的施工方案。一般施工图设计完成后，依据该工程总承包项目的特点所选定的施工方案和施工组织设计，对工程投资控制有着极为重大的影响。所以，在发包人确认了施工图设计之后，仍需由总承包人编制施工组织设计及施工方案。发包人应组织相关技术力量进行专项审查，既要审查其技术可行性和安全性，也要审查其经济性。通过技术经济分析，确定最为经济合理的施工方案，并要求总承包人严格按方案施工，同时将其作为编制施工图预算的依据。
编制施工图预算，明确施工图预算的性质和作用。
发包人正式确认施工图及其施工组织设计方案后，总承包人才能以工程量清单计价方式以此为准编制施工图预算。编制施工图预算的依据包括《建设工程工程量清单计价规范》及其各专业工程量计算规范，各类专业计价定额，各类计价政策文件，各类人工、材料基准期信息价格，各类措施费费率，各类不可竞争费费率等。
在工程总承包项目建设期间，需在其招标文件以及合同里明确该施工图预算的性质与作用，明确它是否能作为工程进度款支付的依据，还有是否能作为工程结算的依据等。在工程实际情况中，部分工程在把施工图预算编制完成之后，必须要经过第三方造价咨询人的审核确认，接着由发承包人签订补充协议，把审核结果转变为固定总价合同价款。此种做法因各工程建设特点各异而面临诸多挑战。比如，部分重点工程工期压力较大，形成了“三边工程”，无法在正式施工前完成完整施工图的编制，也无法及时编制施工图预算，实际上导致所谓的施工图预算变成了“竣工图结算”，无法实现工程投资控制的目的。部分工程在建设初期编制施工图预算时，无法将工程变更费用以及人工、材料价格风险等部分工程费用考虑在内，使得施工图预算难以形成真正的竣工合同价款。还有部分工程即便编制了施工图预算，并且经审核形成了固定价格，但在建设工程中发包人要求的变更过多，使得原固定价格已失去意义。另外，对于发承包人通过补充协议形成的固定价格，有关财审部分通常会根据规定，需要对其进行重新审计或者进行所谓的物有所值评估，从而在工程实际中引发了重重矛盾。采用费率招标的工程总承包项目在编制和审核施工图预算时，能够尝试对分布分项工程量清单综合单价以及相应措施费进行包干。审核后固定下来的包干单价可作为工程变更及竣工结算的依据。而像专业工程暂估价、暂列金额等不能固定的价格，可作暂定价处理，待竣工结算时按照合同约定进行结算。
采用下浮率招标方式的工程总承包项目，在总承包合同方面，除了要明确施工图预算编制的方法与依据之外，还需在招标文件以及总承包合同中明确有关于限额设计的目标要求。可以约定以设计概算中的建筑安装工程费用，亦或是以总承包人通过投标报价后形成的签约合同价等当作限额设计目标。也就是说，在项目建设过程中，由总承包人依据限额设计目标自行进行深化设计和优化设计，之后，若最终根据合同约定形成的竣工结算价款高于限额设计目标，那么建筑安装工程费就以限额设计目标为准进行结算；若低于限额设计目标，建筑安装工程费则以实际竣工结算价款进行结算。同时，发承包双方可以根据工程总承包合同的约定进行利益分成。而非仅以施工图预算包干为准进行工程竣工结算。
发包人需在招标文件或总承包合同中明确限额设计的相关内容与范围。具体来说，要明确在项目建设过程中人工和材料价格等风险费用的情况，明确发包人提出超出“发包人要求”范围的工程变更的相关事宜钢结构安装工程报价，明确发包人提供总承包工程量清单中的暂列金额即专业工程暂估价是否包含在限额设计总金额中，同时还要明确相关内容在建安工程费结算时应如何调整价款等条文内容。
