措施工程费是工程建设领域常见的一项费用，实践中，承包商一般在合同中约定措施工程费采用包干制计价，在合同履行过程中不再调整，将相关报价风险转移给承包商。但如果发生工程变更，承包商的施工内容发生变更，相关的措施工程内容和费用支出可能随之调整，此种情况下，承包商与承包方之间就会对措施工程费能否调整产生争议。鉴于此，本文将结合司法实践领域的相关案例，对合同中约定为包干制的措施工程费在工程变更情况下是否应当调整的相关问题进行研究分析。
经典案例
【裁判要点】虽然合同中约定措施费为一笔总价，但是，如果在实际施工过程中，出现设计变更，且发包方已经对增加的措施费签发了签证，则应当收取。
【案例1】盛京国信（北京）生态园林有限公司与山东盛华建筑工程有限公司建设工程合同纠纷
【审理法院】淄博市中级人民法院
【案号】（2021）鲁03民中4399
【案情概要】2017年，盛京国信公司承接了山东省马塔湖旅游开发有限公司承包的山东马塔湖旅游度假区（一期）建设工程。同年，盛京国信公司（甲方）与盛华公司（乙方）签订了《山东省马塔湖旅游度假区（一期）建设工程旅游中心区及周边工程施工合同》，盛华公司实际负责该项目旅游中心区及周边工程的建设。工程竣工后，盛华公司因与工程款催收纠纷，将盛京国信公司诉至法院。
【裁判意见】关于施工签证所涉及的措施费用1795289.19元是否应计入工程造价的问题。虽然招标文件商务要求写明“措施项目费用为定额，一次性使用，不会因缺项、最终施工图与招标图工程量清单差异等因素而调整，无论实际情况与投标人估算有多大差异，是否有协商变更，均不做调整。” 合同中还约定“本合同价款中包含的乙方为完成本工程而采取的措施费用包括但不限于临时施工、搬迁、拆除、场地平整、二次材料搬运、施工技术措施费、合理期限内的临时停水停电、临时停电、安全措施费、为配合甲方销售而进行的工艺调整以及合同期内因赶工而产生的各种材料、人工、设备损失及附加费用”。但施工签证所涉及的内容可能是应总包方要求而产生的，也可能是业主、监理同意的，或者是设计变更等原因产生的，其他均未包含在所列措施费用中。双方均以签证形式确认，但上诉人盛京国信公司并未对报价中包含的措施费用向被上诉人盛华公司单独出具签证，如果不将施工签证所涉及的措施费用包括在内，也违背了公平原则。 因此，一审法院认定签证工程量评估金额1795289.19元计入结算，并无不当。
[案例2]无锡天盛置业有限公司与无锡群力钢件有限公司建设工程合同纠纷
【审理法院】江苏省无锡市中级人民法院
【案号】（2020）苏02民中1640
【案情概要】2013年4月1日，天盛公司（承包方）、南通二建（总包方）、群力公司（承包方）签订《无锡市百乐广场C座商业裙楼钢结构工程承包书》，约定群力公司承接无锡市百乐广场C座商业裙楼一层钢结构工程。2015年5月26日，群力公司承接的钢结构分项工程通过竣工验收。2015年10月23日，该钢结构工程所在的整体楼宇投入使用。其间，天盛公司共计支付工程款1050万元。双方因工程款结算纠纷对簿公堂。
【裁判意见】关于涉案措施费，虽然合同约定措施费为一笔总价款，不再调整，但实际施工过程中出现大量设计变更，导致相关费用增加。天盛公司成本合同部负责人在签证表上签字确认，应属代表天盛公司履行职责的行为。以签证的方式增加措施费，也属于对合同约定的部分变更，更符合行业惯例和公平原则。因此，涉案措施费应予收取。
【判断摘要】如果工程投资附加措施费未签订工程证明表，但承包方和监理方在《工程结算报表》中对该费用达成一致，可以认定其为合同总价以外的实际发生的工程费用。
【案例3】沈阳地铁集团有限公司与中铁城建集团第三工程有限公司建设工程合同纠纷
【审判法院】最高人民法院
【案号】（2019）最高民诉初字第1422号
【案例提要】2006年8月21日，地铁公司（总包）与中铁二十二局（总包）签订《施工合同》，中铁二十二局负责沈阳地铁1号线一期延伸线工程施工。2008年3月至9月，中铁二十二局填写《沈阳地铁有限公司合同变更申请表》4份，变更申请包括对十三街车站、区间、出入口区间增加钢支撑、钢模板、脚手架等措施的投资。2008年11月，中铁二十二局与地铁公司签订《补充协议》，约定：因工程具体情况发生变化，双方签订如下补充协议：1、变更内容……2、采取增加施工作业面及冬季施工措施，确保工期完工； 2、变更价格。根据变更设计预算及沈阳际华工程造价咨询有限公司核准的价格，工程结算以沈阳市财政局预决算审核中心核准的价格为准。本工程于2009年9月竣工验收交付使用。2012年1月6日中铁二十二局完成《工程结算报表》，地铁公司对结算报表无异议。
【裁判意见】本案中，地铁公司主张，钻空桩、粉刷墙面、修建交通疏散路、增加施工围墙、因降雨停工混凝土价格上涨、应急费用、箍筋、工人村残值等争议工程的工程量均已计入合同总价。但上述工程量的变动均有第三方监理单位出具的《工程证明书》予以确认，地铁集团也在《工程结算单》中确认了工程增量，不能认定上述争议工程的工程量已计入合同总价。对于没有《工程证明书》的增加措施费项目，在《工程结算单》中，地铁集团第一工程部和监理单位均表示“同意”该费用，也可认定该费用为合同总价之外实际发生的工程费用。 因此，地铁集团以未支付工程增量价款为由申请再审，不予支持。
【裁判要旨】当工程发生设计变更，导致建设单位配合工程建设所必须采取的措施内容发生重大变化时，单纯强调“包干”，而不作出调整，可能对当事人的民事权利义务造成实质性不公平。
【案例4】中核工业二十四建设有限公司与四川轮胎橡胶（集团）有限责任公司建设工程合同纠纷
【审理法院】四川省成都市中级人民法院
【案号】（2019）川01民中2768
【案情概要】2013年10月30日，轮胎橡胶公司（承包人）与核二十四建设公司（承包人）签订《建设合同》，约定承包人负责建设年产700万条子午线轮胎技改项目。2013年11月30日，核二十四建设公司进场施工。施工过程中，轮胎橡胶公司多次对设计进行修改。该项目于2015年6月18日竣工并提交验收报告。2015年6月28日组织验收合格，并于2016年1月18日向相关部门备案竣工。
【裁判意见】涉案合同约定“施工措施费为包干费，措施工程费已由发包人根据招标文件相关要求及实际工作量计算确定，并由发包人包干使用，结算时不因设计变更或工程量变化而调整”。据此，双方对因设计变更引起施工技术措施变更是否应增加措施费产生争议。核工业公司发给轮胎橡胶公司的《技术经济签证核实表》中称：“我公司在施工合同清单报价中对原设计屋面工法的报价是基于设计变更的，根据设计变更，檩条隐蔽式工法需增加施工技术措施费，该增加额将在结算审核时按合同相关条款执行，请核实。”轮胎橡胶公司相关人员及主管人员签字确认。 本院认为，应正确理解“措施费包干”的含义。核工业公司承担措施费包干是基于招标文件的相关要求，是基于对承包工程的合理预期。设计变更引起的施工技术措施的变化是施工方签订合同时无法预见的。当工程发生设计变更，导致施工方为配合工程建设所必须采取的措施内容发生重大变化时，单纯强调“包干”而不作调整，可能对当事人的民事权利义务造成实质性不公平，也不符合《技术经济签证核准令》的规定。
【裁判要点】发包人投标时采用模拟工程量清单形式报价的，合同中约定的总包工程费应当是按照模拟工程量清单内的工程计算的费用，不得包含模拟工程量清单以外的工程。
【案例5】汕头市建筑工程总公司诉珠海招商地产有限公司建设工程施工合同纠纷案
【审理法院】广东省珠海市香洲区人民法院
【案号】（2017）粤0402民初4517
【案情概要】2012年3月20日，被告智胜房地产公司（发包方，甲方）、原总包方珠海市建城工程有限公司（乙方）与原告汕头市建总公司（发包方，丙方）签订《建设工程施工合同》，约定乙方退出与甲方签订的三项总承包合同的施工，由甲方重新招标的丙方继续完成乙方未完成的总承包范围内的施工内容。后双方因工程款结算发生纠纷，将案件诉至法院，并申请进行造价评估。
【司法意见】原告与被告对“除样板外的措施费一律实行包干制”条款的理解存在分歧。原告认为，应理解为对模拟清单内的项目实行包干制，不应包括模拟清单外的项目；被告认为，应理解为对所有项目实行包干制，包括模拟清单外的项目。本院认为，如评估报告所言，“模拟清单只提供了部分清单，并非整个项目的模拟清单。模拟清单外的措施项目，根据图纸并未进行报价，模拟清单由被告提供，原告在实际施工中确实需要承担该等费用。”原告以被告的模拟清单为依据，计算了合同中约定的包干制措施费。对于部分清单外的措施费，原告在签订合同时无法确定并报价。 因此从双方签订合同时的初衷来看，包干措施费应仅以模拟清单内工程为准计算，不应包括模拟清单外工程。因此，将该条款理解为模拟清单内工程的包干措施费更符合双方签订合同时的初衷，也更符合公平原则。综上所述，本院支持原告关于模拟工程量清单外措施的主张，并采纳鉴定报告中的安全文明措施费3517531.28元及其他措施工程费（脚手架、垂直运输等措施工程费）28649956.40元。
【裁判要点】综合单价合同约定措施费为一笔总价的，措施费不会因工程量调整而增加。
【案例6】杭州观澜建筑装饰工程有限公司与浙江富华建设有限公司建设工程施工合同纠纷
【审理法院】浙江省龙泉市人民法院
【案号】（2021）浙1181民一审第1578号
【案件要旨】龙泉市龙园公园及地下空间开发项目承包人为博斯公司，总包人为富华公司。2018年2月，博斯公司（承包人）对工程部分材料采购及供应进行招标，观澜公司（分包人）受邀参加投标。2018年3月7日，博斯公司向观澜公司进行招标，观澜公司签署招标询价纪要并约定招标询价纪要作为合同的补充，与合同具有同等法律效力。2018年4月，富华公司作为承包人，与观澜公司作为总包人签署工程分包合同。2019年12月31日，工程整体验收合格。
【裁判意见】招标纪要明确，本案分包工程实行综合单价。综合单价包括但不限于铝合金门窗、铁艺仿木仿古栏杆、玻璃幕墙等，包括审图费、加工制作费、包装费、运输费、装卸费、保险费、安装费、技术服务费、检测检验费、管理费、利润、费用、税金等费用。综合单价为各项费用的单价。结算时，工程量根据实际情况进行调整，其余不作调整；措施费等工程费用单独列示，其中工程措施费等工程费用为一次性包干，不作调整。《分包合同专用条款》第十二条第12.2点第（4）项规定：综合单价为按报价一次性包干山东钢结构工程如何计取脚手架，不因市场变化而变动。 基于上述约定，本院认定本案分包工程计价不应考虑税率变化，措施费不应因工程量调整而增加。
实际分析
从上述案例看，法院对工程变更是否对包干措施费产生影响的主要判断为：（1）合同中明确约定措施费为包干费的，按照合同约定不做调整。（2）工程变更已经实际发生，且承包商或监理方在结算文件中已经对措施费出具签证或出具确认意见的，基于公平原则，应当计算工程变更所涉及的附加措施费。（3）在模拟清单报价的情形下，应当认为投标人承诺的包干措施费是以模拟清单中的项目为基准计算的，不应包括清单外的项目。其中，法院以合同中明确约定措施费为包干费为原则，对增加费用的请求不予支持，是严格按照合同原则的体现。 但若承包商或监理方已在结算文件中出具签证或签署意见明确措施费增加一事，则可理解为双方以书面形式对合同约定作出变更，因此基于公平原则的考虑，对措施费调整的请求予以支持。此外，关于模拟清单报价情况下措施费包干范围问题，笔者理解应结合招标文件及合同中关于报价风险提示的规定、工程变更的可预见性、对措施工程内容及造价的影响程度等综合考虑。例如，在设计、采购、施工工程总承包项目中，投标人投标时可能无法提供具体的图纸及详细的工程量清单，因此出于客观实际的考虑，投标人只能提前提供模拟工程量清单，而该模拟工程量清单无法反映实际的工程量。 这就要求总承包商对实际施工过程中可能发生的工程变更及相应的报价风险有较高的预见性，并在合理的预见范围内进行投标报价。在此情况下，总承包商的投标行为通常被认为已经预见并愿意接受潜在的报价风险，但对潜在报价风险的预见是否有一个范围限度、如何客观判断该范围、模拟清单项下的措施费报价风险是否应由一方独自承担等仍需探讨。
律师建议
基于以上案例分析，笔者认为在工程实践中可以考虑以下问题：
对于承包商而言，在招标签订合同阶段，建议在合同中明确约定措施费为一笔总包款，不会因任何一方提出的工程变更而进行调整。若涉及以模拟清单形式招标，可考虑在招标文件及合同显著位置提示报价风险，明确承包商应预见并承担模拟清单措施费报价不准确的风险。措施费总包款范围应包括所涉及工程中可能发生的所有措施项目，承包商不得事后主张任何措施费调整或因工程变更而提出的索赔。在合同履行过程中，承包商应认真审核、签签签证及结算材料，慎重确认或承诺措施项目费用的调整。
对于承包商而言山东钢结构工程如何计取脚手架，在招标报价阶段，应注意检查图纸与工程量清单的差异，在充分考虑包干措施费风险的前提下合理报价；在签订合同阶段，争取与承包商协商，在工程变更超过一定比例时，对措施费的调整给予例外处理；在合同履行阶段，当发生工程变更时，应及时评估工程变更对措施费的影响，并在合同约定的期限内及时向承包商提交相关签证表格及证明材料，明确工程变更涉及的措施项目费用。如果工程变更系承包商原因造成，导致措施项目内容发生重大变更或者与招标时合同履行依据相比发生重大变化的，承包商可基于公平原则，及时向承包商索偿相应的工程变更价款，并注意留存相关书面对应文件。
- 结尾-
建伟粤港澳大湾区投资建设及运营中心
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