法制日报记者 杜晓 实习生 叶子悦
汽车流通的最后一个步骤便是报废汽车的回收。伴随着我国汽车产销量的持续攀升，报废汽车的数量也在逐年上升。近期，国务院常务会议已经审议通过了《报废机动车回收管理办法（修订草案）》，对2001年颁布的《报废汽车回收管理办法》中那些已不再适应当前形势的规定进行了相应的修订。
报废车迅速增长 管理办法已过时
商务部副部长王炳南透露，在本月30日，国务院常务会议正式批准了《办法》的修订版，对报废汽车回收管理实施了重要的政策变革。这一举措不仅关乎民众的生命与财产安全，而且对汽车行业的发展趋势将产生长远的影响。
据悉，国务院于2001年6月颁布了《报废汽车回收管理办法》，此法在阻止报废车辆及组装车辆上路行驶、维护民众生命财产安全等方面起到了显著效果。然而，部分条款现已不符合当前形势，亟需进行更新和完善。
中国再生资源回收利用协会报废车回收拆解与再利用分会秘书长张莹在接受《法制日报》记者采访时表示，截至2018年，我国机动车总数已攀升至3.27亿辆，其中汽车数量为2.4亿辆。按平均数计算，大约每7人便拥有一辆汽车，而每千人的汽车保有量更是高达140辆。
国内汽车数量迅猛攀升，若以10至15年的报废期限或行驶里程为标准，加之国际报废率在4%至5%之间，预计到2020年左右，我国将逐步步入汽车报废的高峰期。与此同时，汽车报废市场的规模和潜力也将迅速扩大。张莹如是说。
根据相关数据，至2015年，我国具备拆解资质的企业总数达到603家；这些企业下属的回收网点共有2358个。报废汽车回收网络已广泛覆盖全国超过80%的县级行政区域，从业人员超过2.8万人。
总体而言，我国近年报废车辆注销比率，即当年注销车辆数与新增车辆数之比，以及报废车辆的实际回收率，即当年回收的报废车辆数与注销车辆数之比，始终保持在较低水平，与发达国家相比，存在较大的差距。张莹指出，2018年，我国报废汽车回收拆解的总量接近两百万辆，这一数字较上年增长了14%，从回收量的角度分析，行业正处于稳步上升的态势。然而，仍有部分报废汽车回收企业面临业务不足的问题。总体来看，报废车回收拆解行业目前正处于转型期，未来将在变革中迎来新的发展格局和市场形态。
资深汽车分析师贾新光指出，我国机动车管理的现状相当复杂。这主要是因为，每年报废的车辆数量及其去向难以确切掌握，而能够确切了解的仅是每年通过正规途径回收的汽车数量，大约在160万辆左右。
因此，以往的一些报告预测，我国每年汽车报废的数量大约在五百万辆上下，还有的观点提出，这个数字应在七百万至八百万辆之间。然而，这些数据并非官方统计，其可靠性存疑。贾新光指出，缺乏正式的统计报告，导致了一系列问题，诸如非法拆解、非法拼装，以及某些报废车辆未经正规报废程序，便被直接用于跨区域交易等。
中国政法大学的曹明德教授指出，现行的《报废汽车回收管理办法》系数年前所制定，其内容已显陈旧。报废机动车回收领域存在诸多问题，这些问题使得其与现行的法律法规及政策难以实现有效对接。以《循环经济促进法》为例，该法倡导对固体废旧物进行回收和再利用，包括对废旧汽车的拆解与回收，但旧的《报废汽车回收管理办法》显然无法满足这一规定的要求。
回收报废车零部件 适应循环经济需要
据王炳南介绍，《办法》修订草案重点修改了五个方面的内容：
首先，要贯彻绿色发展的核心理念，并强化报废物品回收领域的环境保护工作。根据最新修订的《办法》草案，企业需在仓储场所、设备设施以及拆解作业的规范上，严格遵循环保标准。此外，草案还进一步细化了事中事后监管的加强措施，并对涉及环境违法行为的处罚力度进行了显著提升。
为了满足循环经济的需求，允许将废弃汽车的“五大总成”转售给再加工企业，以此增加其回收价值。根据《办法》修订草案的新规定，若拆解的“五大总成”符合再制造的标准，则可依照国家相关法规，出售给具备再加工能力的企业。此规定将显著增强报废汽车回收再利用的价值，进而激发车主报废的主动意愿。
第三，需贯彻国务院关于“放管服”的指导意见，对资质认证体系进行优化，并精简行政手续。修订后的《办法》草案摒弃了以往对回收企业实施固定区域布局的常规管理模式，取消了特种行业的管理措施。企业需遵循“先照后证”的原则，在依法获得营业执照之后，方可申请获得回收许可。
第四点，需创新管理手段，强化事中及事后的监管力度。秉承简化审批流程、强化监管力度、提升服务质量的原则，实施网络申请和网络受理，相关主管部门通过信息互通，实现“数据多跑路，群众少跑腿”，从而为申请者提供更加便捷的服务。同时，构建和完善以“双随机、一公开”为核心的日常监督检查体系，增强各部门之间的协同合作与监管效能。
五是针对道路交通安全法等相关法律进行相应调整。《办法》的修订草案，作为规范回收行业的行政法规，已经不再对道路交通安全方面的行为进行修改。然而，针对报废机动车的回收流程、非法拼装机动车以及买卖报废机动车拼装车的法律责任，都与道路交通安全法进行了有效的对接。
曹明德提出，《办法》的修订草案旨在促进市场竞争，消除行业垄断与障碍，并通过市场化手段吸引更多民间资本投入，这与市场经济的运行规律相契合，同时也彰显了绿色发展和循环经济的核心理念。
中国人民大学环境学院的宋国君教授指出，《办法》的修订草案标志着公共管理领域的重大突破。新修订的部分正是之前存在的主要问题所在，诸如拆解成本高昂、补贴发放不透明、产品去向缺乏公开等。
报废机动车管理将不再采用特种行业模式，转而依照“先照后证”的程序，企业需先依法获得营业执照，随后方可申请回收资质。这一举措反映出国家对报废机动车回收行业向专业化、集约化方向发展的支持态度。张莹指出，这一规定的出台并不意味着回收报废机动车无需资质，这一观点是市场普遍存在的误解。《办法》修订草案明确指出，我国对报废机动车回收企业实施资质认证机制。任何单位或个人若未通过此认证，均不得参与报废机动车回收工作。因此，市场主体必须遵守产业管理规范，满足相关合规条件并取得资质认证，方能进入报废机动车回收拆解领域。
据悉，在部分地区的循环经济试点项目中，废弃汽车的部分构件能够被用作原材料。例如，汽车的外壳塑料、车窗玻璃以及电子元件，在经过人工拆卸和分类处理后，将被送入自动化生产线；在这些生产线上，它们将经历破碎、挤压和超高温熔融等工序，最终转化为成品金属球。
曹明德指出，若缺乏相应的政策扶持，此类示范项目在法律和政策层面将遭遇诸多挑战，诸如废旧汽车如何获取、如何拆解、制造所需的门槛以及民间投资的引入等问题。
贾新光指出，以往禁止对零部件进行二次利用，拆解行业仅按废铁价值进行回收。这样的做法导致旧车回收价格低至每辆几百元，严重损害了车主的利益，进而催生了地下黑车交易市场的兴起。因此，机动车回收行业的关键问题集中在如何对机动车零部件进行回收利用以及再制造上。
《办法》修订草案的提出，消除了报废机动车回收拆解以及零部件再制造过程中的法律壁垒。它允许报废汽车的“五大总成”被合法出售给再制造企业，这一举措具有深远的意义。曹明德如是评价。
张莹指出，这一政策允许将报废汽车的“五大总成”转售给再制造企业，不仅满足了循环经济的需求，而且有助于稳固汽车拆解企业的根基，提升其经济效益。“然而，‘五大总成’的再制造在国内尚处于初级阶段，无论是交易模式还是标准划分，都还有很长的路要走。”
全面控制污染源 顺应环保新要求
王炳南指出，本次《办法》修订草案中，确立了一条核心原则，即必须以问题为核心导向，针对报废机动车回收领域内根深蒂固的体制和机制问题，集中力量解决以下四个关键问题。
首先，需解决回收拆解环节造成的污染问题。在报废机动车回收拆解过程中，会产生废油、重金属等有害污染物。为此，《办法》修订草案明确指出，必须对这类污染物进行安全规范的处置。长期以来，报废机动车回收拆解行业技术水平不高，这给环境保护带来了不少隐患。为此，《办法》修订草案对回收拆解企业的环保设施、设备和操作规范等方面制定了强制性的标准和要求。同时，草案还强化了对环保违法行为的监管和处罚力度，以期有效解决环境污染问题。
二是需克服机动车零部件再生利用的法律难题。《办法》修订版中明确指出，对于达到报废标准的机动车中，其“五大总成”若符合再生循环使用的条件，则可进行再生利用，此举为法律层面打开了通路。这一做法在国际上普遍采用，并且符合我国循环经济促进法的相关规定。然而，旧有的《报废机动车回收管理办法》明文规定“五大总成”仅能用作冶炼的原料，并强制要求拆解后的“五大总成”必须进行重新熔炼。《办法》的修订草案对再制造环节进行了大幅度的调整。
第三点，我们解决了监管的强度问题。报废车辆与公众的生命和财产安全紧密相连，因此必须实施最严格的管理措施和标准。《办法》的修订草案明确，将通过实施行政处罚、暂停营业整顿、吊销资质证书等方式，对违反规定和违法的企业进行相应的处理。针对日常监管较为薄弱的现状，《办法》修订草案明确提出，需构建以“双随机、一公开”为核心的日常监督检查体系，并采纳信息技术等监管手段。此外，还对各部门执法活动的衔接环节进行了具体而明确的规范。
第四点，成功破解了民间资本进入的障碍。原先的《报废机动车回收管理办法》规定，设立回收企业需遵循统一规划和合理布局的原则，然而在实际操作中，一些地市仅设立了一家回收企业，并实施总量控制，这实际上导致了市场垄断，不利于市场竞争的形成，同时也阻碍了民间资本的参与，使得回收企业缺乏进行升级和改造的积极性。《办法》修订草案在制度层面上废除了对数量的限制，此举有助于各类资本，尤其是民间资本的参与。此外，现行的《报废机动车回收管理办法》自颁布以来已有17年历史，其中一些条款与近期颁布并实施的《道路交通安全法》等法律法规存在不一致之处，在新的《办法》修订草案中，这些问题得到了相应的调整。
张莹指出，报废机动车拆解行业不仅肩负着显著的社会责任，而且堪称至关重要的“资源回收企业”。当前，不少优秀的汽车拆解企业，凭借高效的管理和先进的科技手段，为社会车辆回收提供了“一站式”服务。这一服务包括对污染源进行预处理，全面控制，同时严格遵守环保规定，对危险废弃物进行妥善储存和转移。同时在资源的分类与销售上也做到了精细化。”
因此，报废汽车拆解领域同样亟需相关部门的高度关注以及广大车主的认真对待。部分拆解企业的管理费用、运营费用以及环保费用持续上升，或许可将部分“危险废弃物”纳入豁免清单，以此实现产业链的平衡。以事后监管为重心，逐步推进危险废物的精细化管理。张莹如是说。
宋国君提出，针对处理回收拆解过程中产生的环境污染问题，相关法规无需特别突出。国家已对空气和水污染等问题实行了排污许可证的管理制度，要求所有排放污染的企业都必须接受监管。
旧机动车回收领域已非特殊行业，但这并不意味着相关管理部门可以置身事外，实际上，它更需要这些部门在回收活动结束后进行有效监管。贾新光如是表示。
张莹指出，通过实施法规的“立改废”，可以构建一个公平的竞争环境，优化政策执行手段，确保合规达标企业的合法权益得到维护，同时体现绿色发展的理念。她强调，推进“放管服”改革是一项至关重要的措施，对于报废机动车回收行业而言，加强管理和严格执行规范标准，将有助于推动市场进步。在执行过程中，关键在于构建健全的行政执法监督与制约体系，确保对报废机动车回收拆解行业中小企业的投诉举报能够得到迅速的响应和处理，并且对于违反规定、缺乏市场自律的企业，必须立即进行查处，确保任何错误都能得到追究，并对相关责任人员依法进行问责。
运用互联网思维 全生命周期管理
国家持续增强大气污染治理的投入，同时加速推进老旧车辆的淘汰进程，关于新《办法》如何有效实施的问题，已逐渐成为公众关注的中心议题。
张莹指出，那些置身于报废车产业链中的企业需积极适应市场潮流，加速创新模式，积极在新兴市场寻求突破点，力求在行业变革的大潮中崭露头角。她强调，相关部门需加强协作，采取多种措施，激励报废车回收拆解企业增强自身实力，实现规范化运营，助力这些企业克服经营难题，确保它们能在公平竞争的市场环境中立足，进而推动报废车回收拆解行业持续稳健地向前发展。中国再生资源回收利用协会报废车回收拆解与再利用分会应当主动配合，严格执行新出台的《办法》，助力我国报废车拆解行业攀登新的高峰，同时持续挖掘新业态，开拓创新模式。
贾新光期望新颁布的《办法》能关注到机动车报废回收的定价问题。他提出，应借鉴二手车残值定价的做法，制定相应的回收定价规范。在我国，对于旧机动车的强制报废历来都有补贴，提前报废同样享有补贴，因此，他建议对零部件回收也应实施补贴政策，即使价格略高，也能确保价格保持在合理范围内。
新《办法》的制定与执行阶段需融入互联网思维。车辆管理部门需对过往的管理模式进行革新，以提升车辆报废的效率。自生产环节起，每辆汽车都会生成一个独特的车辆识别码。在物联网的背景下，每台机动车的识别码均可实现追踪与管理，无论是报废的具体位置还是时间，均无需依赖传统的检验手段。车辆管理部门需对车辆实施全面生命周期管理，涵盖车辆报废后的零部件处理。在此过程中，应采纳互联网思维，并借助大数据等尖端技术，以显著提高监管效能。贾新光如是表示。
贾新光提出，新出台的《办法》应当彰显出对高回收率的追求。以宝马公司为例，该公司设有专门的拆解研究机构。鉴于汽车拆解领域同样面临着科研与创新的问题，研究如何更高效地回收和利用资源、保护环境至关重要。报废机动车实现百分之百的回收是最理想的状态，尽管目前尚无法达到，但一些国家已经能够实现高达百分之九十的回收率。我们期待汽车回收领域持续优化，努力降低新材料的使用量，最大限度利用废旧材料，制造出所需的车辆，以此降低资源损耗，并推动环境保护工作的进展。
