事件
无锡市惠山区城管局接到市民投诉，称该区域一店铺将原有的单层空间装修成两层空间，涉嫌违法建设。经查，该店铺原设计为单层空间，层高6米钢结构阁楼夹层，租户在装修时将室内空间分成两层。店铺所在的商业街为同一开发商开发，原设计为单层挑高设计，多数店铺基本都是后期装修增加挑高。城管部门调查后认为，该建筑为既有建筑，在单层挑高空间加建夹层的行为不涉及加建、扩建，无需办理建设工程规划许可证，不能作为违法建设查处。有关部门对既有建筑加建夹层是否合法存在争议。
商铺加建夹层并不罕见，有市民对这一做法的合法性和安全性提出质疑。相关部门表示，加建夹层必须向政府申报，否则属于违法行为。
参观：街道两旁的大多数商店都有夹层
记者看到，在悦华路一带，几乎所有临街的商铺都有夹层。有的夹层是钢筋水泥的，屋内有专门的楼梯可以上去。天花板和墙面抹灰得很仔细。有些五金店的夹层楼面比较简陋，要爬上一个焊接的铁梯，才能到达夹层基础，夹层基础是用巨大的铁管做成的，中间有石头或铁柱支撑，里面堆满了各种货物，一些铁质的货物堆起来很重。“这个很稳，不会出什么问题的”，一位店主告诉记者。
商家：建夹层让生活更方便
这些夹层是如何修建起来的？月华路一家五金店的老板告诉记者，这些夹层大部分是店主自己修建的，有些是之前的店主已经建好的，至今已经两年多了。“这家五金店的夹层大概有40平方米，相对于其他店来说比较大，上面摆放着各种货物。下面有很多铁柱支撑着夹层，整个铁架结构看上去还挺结实的。”至于此次修建是否已经向相关部门上报，店主表示并不清楚。
记者了解到，悦华路上的部分夹层是开发商在楼盘建设时就规划好了的，开发商向相关部门报完建设后才开始建设。但大部分夹层都是比较简易的自建夹层，事先并没有规划好，也没有相关的建设审批手续，一些业主甚至不清楚是否需要办理建设审批、向哪个部门办理。
一位不愿透露姓名的商家告诉记者，建阁楼主要是为了方便业主的生活，希望政府能制定一个标准，规定阁楼建多高、超过多少高度都可以。
重点
对于既有建筑增设夹层的合法适用问题，相关部门存在两种不同看法。
观点一：在既有建筑上加建夹层，属于违法改建、扩建行为，应遵守城乡规划法律法规。
观点二：在既有建筑上加设夹层，属于装饰行为，应受住房安全管理法律法规的约束。
多数回应：私自建造夹层是违法的
区国土城建和水务局相关职能部门负责人表示，加建夹层或多或少会对房屋主体结构造成影响，也会给房屋的防火带来问题。如果有夹层，那么开发商加建的夹层是合法的。相反，如果建设规划中没有夹层，那么加建夹层就是违法的，是不允许的。该部门回应称，由于涉及安全、消防、公平等问题，原则上不接受房屋建成后加建夹层。
西山区现存建筑安全隐患及社会监督、公众举报渠道的公告，将违法改建、扩建（包括加楼层、加夹层）等行为纳入了受理举报范围。
相关案例
1.广东嘉宝华药业集团有限公司与丁世杰、李玉华房屋租赁合同纠纷案二审民事判决书（（2020）粤04民终2346号）。本院经审理查明，2020年6月15日、7月14日、7月10日，嘉宝华公司就涉案商铺加建夹层问题分别向珠海市自然资源局、珠海市香洲区城市管理和综合执行局、珠海市住房和城乡建设局咨询，三家机构答复函称，涉案商铺报建时并未设计夹层，加建夹层时亦未给予建设批准。商铺加建夹层不符合规划技术要求，无法办理规划、建设审批手续，因此该夹层属于违法建筑。
2.任伟权诉广州市人民政府、广州市规划和自然资源局、陈楚生房屋登记管理纠纷（房屋登记）案二审行政裁定（（2021）粤71行终402号），2009年11月26日，原广州市规划局作出穗规函[2009]9934号，认定首层商铺夹层为违法建筑，不能办理产权登记。
3、2022年8月19日，顺德龙江综合执法处接到举报，称龙江镇亚洲国际材料交易中心C区一商铺违法搭建夹层。执法人员接到举报后，前往调查核实。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条、《广东省物业管理条例》第五十五条规定，物业管理区域内禁止违法搭建建筑物、构筑物。
综上所述
住房城乡建设部门要按照现行法律法规要求，加强住房安全监管和既有建筑加建夹层的审批。
建筑加建夹层的行为不能单纯根据表面上的《城乡规划法》和《房屋装修规范》来判定，而是和夹层的测量面积有关。加建夹层后如果增加了面积，属于违法行为；不增加面积的，属于违法。增加面积后，该街区的容积率、建筑密度等经济指标钢结构阁楼夹层，都违反了《城乡规划法》。
此外，根据《中华人民共和国建筑法》，建设工程竣工验收合格后，方可投入使用；未验收或者验收不合格的，不得投入使用，该建设工程已经竣工。根据住房和城乡建设部相关规定，除不改变房屋外观和用途，仅涉及内部结构加固、改造和室内装修的改造工程外，其他工程均需办理规划审批手续。在建筑物上加设夹层的行为，并不改变建筑物外观和用途，只涉及内部结构的修改，属于装修行为，不需要办理建设工程规划许可证。因此，在既有建筑物上加设夹层的行为，不适用《中华人民共和国城乡规划法》。
《建筑工程施工许可管理办法》规定，项目投资30万元以下或者建筑面积300平方米以下的建筑工程，无需办理施工许可证；《住宅室内装修管理办法》规定，项目投资30万元以下或者建筑面积300平方米以下的非住宅装饰装修活动，不需要办理施工许可证的，按照本办法执行。
那么，投资30万元以上或建筑面积300平方米以上的建筑工程装修是否需要办理施工许可证呢？根据无锡市现有住宅装修装饰工程管理有关文件规定，住宅装修活动适用《住宅室内装修管理规定》。非住宅装修分为专项装修和一般装修：专项装修需在开工前向当地工程建设审批管理部门办理登记，无需办理施工许可证；一般装修改造实行装修登记承诺制，向物业服务公司或当地街道（社区）申请登记。
暗示
既有建筑增设夹层应加强建筑安全管理。
无锡市住房安全管理条例规定，住宅装修期间，禁止拆除、改造房屋主要承重构件或抗震、防火设施，禁止超过设计标准和规范增加楼面荷载，禁止进行其他法律法规禁止的危及房屋安全的行为。住宅装修投资额或建筑面积低于国家、省规定的标准的，按住宅装修有关规定执行。其他非住宅装修管理，按国家、省、市有关规定执行。
建造夹层必然需要对现场现有的消防设施进行改造。
